行政执法体制（全国综合行政执法统一制服）

□深化党和国家机构改革之法治解读

制图/高岳

法制网记者 杜晓 实习生 刘洁琼

根据《深化党和国家机构改革方案》，国务院组成部门得到调整，其目的在于着力推进重点领域、关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系。

与机构职能优化、调整相对应，相应的行政执法资源也会得到统筹配置。对此，《深化党和国家机构改革方案》就“深化行政执法体制改革”进行了周密部署。

此次深化行政执法体制改革将会带来哪些影响？不少专家认为，此次改革，对推进法治政府建设意义重大。

改革使法治目标更易实现

《深化党和国家机构改革方案》提出，深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，是深化机构改革的重要任务。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。

中国人民大学法学院教授杨建顺认为，此次党和国家机构改革强调“职能发挥的统一性”，要理顺行政执法体制，使得权责一致、事权统一，即通过改革把所有相关的权能统一起来。另外，改革过程中特别强调统一执法、统一行使、统一协调。因此，对于此次党和国家机构改革来讲，深化行政执法体制改革是为了让权力与相关责任能够一致。总地来讲，深化行政执法体制改革是此次机构改革的重要目标之一，其作用就是促进高效、权责统一，使得相关法治目标更易实现，有非常大的积极意义。

在中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧看来，深化行政执法体制改革具有两大特征，一是面对群众，直接关乎群众的满意度；二是社会聚焦，直接检验改革的成败。因此，深化行政执法体制改革不仅是深化党和国家机构改革的重要任务，更是机构改革的攻坚之战。

组建5支队伍提升执法效益

《深化党和国家机构改革方案》提出，建立市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业5支综合执法队伍。

“改革方案中提到的建立5支综合执法队伍，实质上不仅是综合执法队伍的问题，更是深化行政执法体制改革的一种体现。比如，强调自然资源、市场监管等相关部门统一行使职权等。”杨建顺说。

唐钧的看法是，组建5支综合执法队伍，既是实事求是地以解决现实问题为导向，又是求真务实地以提高执法效益为目标的做法。

“改革方案明确提出，要放宽服务业准入限制，全面实施市场准入负面清单制度。这里强调的是，要将制度与相关执法机制以及人员、资源的配置结合起来，强调统一。方案还提到设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，强调了统一行使全民所有自然资源所有者的职责，统一行使所有的国有空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责，这三个统一，实际上解释了这次组建执法队伍的意义所在。”杨建顺说。

唐钧认为，组建5支综合执法队伍积极意义十分明显。“争取解决饱受诟病的政出多门、执法不规范等问题，所以提出‘统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权’。用综合执法实现政令统一、标准一致、口径统一，进而规范执法”。

“争取解决现实中存在的执法资源不充足问题，所以提出‘根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量’。用整合的方式动态调整执法人员、物资保障等资源，从而盘活现有存量，激发最大化的改革增量。”唐钧说。

“整个行政执法体制改革是为了合理地配置宏观管理职能部门的职能，深入推进简政放权，完善市场监管体制和执法体制以及改革自然资源和生态环境，完善公共服务。改革的难点、重点在于强化事中和事后的监管，从这一方面来讲，此次党和国家机构改革是和全面深化改革大环境密切相关的。”杨建顺说。

完善行政执法程序取信于民

长期以来，行政执法程序问题一直受到社会关注。《深化党和国家机构改革方案》就此提出，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。

“这一点非常重要，行政执法程序问题一直是一个重点问题，也是一个难点问题。因为在现实中经常会出现为了完成任务而忽略正当程序的情况，有时候我们的出发点是好的，但可能由于没有周到地考虑程序问题，使得我们的工作受到质疑。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就注意到了行政执法程序的问题。目前我们的行政组织法和行政程序法还面临进一步完善的重大课题，在这种情况下，我们要不断推进改革，不断推进各项工作，就要特别强调行政执法程序的完善。”杨建顺说。

“深化行政执法体制改革有两大关键点：一是执法程序，只有执法程序规范才能在惩处违法违规现象的同时，切实捍卫国家的公信力；二是执法责任，只有明确执法主体责任所有权并配套有效的绩效考核机制，才能切实接受社会监督，有效保障群众的合法权益。”唐钧对《法制日报》记者说，“因此，改革方案中提到要完善执法程序、严格执法责任，一方面是严格规范公正文明执法的必然要求，另一方面也是提高人民群众信任感和满意度的必然选择。”

杨建顺认为，完善执法程序主要是为了让人们知道该怎么做，要体现一种正当程序的理念。比如，告知、督促、陈述、申辩、听证，还有专家论证等工作，如果在实践中依照相关程序进行，就会让大家感受到公平正义。很多时候，公正是靠程序来保障的。在做出相关顶层设计或权能安排之后，要让其真正实现目标还需要一个完善的程序来保障。因此，在执法阶段，程序的完善具有重要意义，只有在程序完善和明确的基础上才能够谈严格执法责任。如果没有好的程序作为铺垫和支撑，只是规定了目标，而没有具体的手段，就容易造成责任不清、职能混乱的现象，以致在执法过程中出现问题。

“所以，执法程序的完善和执法责任的严格要求应该是一脉相承的，强调这一点的重要意义在于更好确保全面推进依法治国的实施。”杨建顺说。

联动机制确保资源合理配置

《深化党和国家机构改革方案》指出，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。对涉及的相关法律法规及时进行清理修订。

对此，杨建顺的观点是，改革方案中的这段话主要强调了要加强各个机构之间的联动，一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责，实际上贯彻了深化行政执法体制改革的统一理念。统一理念在于权责统一、权事一致，目的在于避免政出多门、责任不明、推诿扯皮等现象产生。这种联动机制的建构是行政资源合理配置的重要保障，也是行政机构高效运作的重要保障。只有机构之间能够联动，各部门信息能够共享，效率才能提高。

“信息共享机制以及联动机制，是长期以来我们坚持或者为之努力的目标。本次机构改革强调，为了职能配置更加优化，各个部门的职能要联动起来，分享资源，减少各机构之间的互相掣肘，从组织层面保障高效运作。另外，各个部门、领域的职责关系得到了理顺，意义重大。”杨建顺进一步分析说。

“《深化党和国家机构改革方案》直面行政执法问题，有针对性地提出解决方案。针对执法资源不足、执法不规范、执法欠联动等长期存在的现实问题，提出了切实有效的解决方案。就行政执法而言，在制度建设的层面下足功夫，不光通过整合、综合设置，还完善程序、严格责任，更明确了严格规范公正文明执法的总目标。行政执法体制改革的深化，同时承担着打击罪恶、惩治违法、规范秩序、彰显公信等综合功能，改革方案中相关内容立足我国基本国情、符合群众需求、凸显执法规范化，一定能递交一份让人民群众满意的答卷。”唐钧说。

□ 结束语

春风既至，深化党和国家机构改革的帷幕已经拉开，全面深化改革进入新阶段。

这场具有重大历史意义的深刻变革，立足实现“两个一百年”奋斗目标，构建固根本、利长远的组织架构，作出具有前瞻性、战略性的体制安排，为党和国家兴旺发达、长治久安奠定制度基础，为人民根本利益、幸福生活提供坚实保障。

自3月27日起，《法制日报》推出“深化党和国家机构改革方案之法治解读”系列报道，围绕构建职责明确、依法行政的政府治理体系这一核心，对组建应急管理部、国家医疗保障局、国家市场监督管理总局、中国银行保险监督管理委员会及改革国税地税征管体制等部署作出深度解读。今日刊发的深化行政执法体制改革，是此系列报道的最后一篇。

在权威专家看来，不管是组建新的部委局还是深化相关领域改革，都是加强党中央权威和集中统一领导的体现，都是聚焦人民群众所思所想所盼的部署，都是以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，都是全面推进依法治国的具体实践。

立足当前、放眼长远，此次深化党和国家机构改革，必将成为新时代中国政治体制改革的重大标志，成为焕发社会主义中国活力创造力的强大引擎。