国企改革经历了“放权让利”、“承包经营”、“现代企业制度”的过程，并取得了巨大成功，但现在看来，仍存在一些不足，根源主要在于国企结构中存在天然的所有权主体，其中国家、国资局或主管部门、被授权管理国有资产的公司、国企的股东会、股东、董事会、董事、经理，总之，在国企治理中出现的所有的组织与个人都是代理人，他们组成的委托代理链，这是公有制的特殊问题，是西方经济与法律理论没有遇到的、也不可能解决的问题。



    解决全代理结构所带来的问题是中国国企改革应回答的关键问题。我们应正视国有企业的委托代理链中没有“老板”的现实，也不要试图造一个或请一个“老板”出来，应根据现代企业理论，结合中国企业改革的实践，建立一套完善的国有资产的经营代理体系。



    那么谁来代表“全民”行使所有者权力呢？现实是政府，政府通过宪法得到国家公共权力代理权的同时，也成为全民财产的代理人。问题在于，现代国家的政府所管理的各项公共事务中，市场管理是一项重要职能。作为国家管理者的政府与作国企所有者的政府，即是“裁判员”又是“运动员”，这必然破坏市场经济的重要基石———平等、公平。这可能表现为政府在制定公共政策时有意无意地偏袒国企，从而侵害了市场其他主体的权利，如私营企业的市场准入限制、贷款限制等；也可能表现为政府在管理国企时，要求国企为其管理的其他公共目标服务，从而损害了国企的利益。此外，现代社会分工已高度专业化，不可能要求政府的领导们同时成为社会公共事务管理和资产运营与企业管理两方面的专家。因此，现行的以政府为全民财产的代理人，在国企治理架构中扮演所有者角色的制度本身就有诸多与身俱来的“死结”。



    构想设立一个规格略小于同级政府的、直接隶属于同级人大的“国有资产管理委员会”，它可吸收原政府经济主管部门的、有国有资产管理权的大型国有公司的一部分权能与专业人才，作为国有资产（特别是营运资产）的管理机关，是全民所有制资产的第一级代理人。它不是一个直接营利的组织，也没有市场管理职能，不可能成为另一个政府。同时应在“人大”的工作制度中设置相应的制度，防止“人大”机关与个人任意使用国资管理权谋求短期利益。



    在此基础上，“国有资产管理委员会”可应用监管下的营运资产成立国有资产投资管理公司。国资管理公司是以营利为目的的、有独立法人财产权的企业法人，它们可以是独资的，也可是引进多种经济成份的股份或合作的资产投资管理经营公司，由他们构成第二级的全民所有制资产代理人。



    在新一轮的国企改革中，应从建立完整的国有企业立法体系、建全国有资产管理与国企代理体制入手，吸收多种经济成份入股，解决全代理结构带来的问题。