人口政策（关于人口发展的六个政策建议）
5月31日，国家正式发布了三孩新政。在我们看来，尽管新政对提高生育率的效果不会太显著，但其标志性却是非常有意义的，因为预示着生育政策从限制生育向鼓励生育的彻底逆转。
在国家新政中，也表述明确地指出了未来的一些政策方向：“住房支持”，“税收支持”，“托育服务”，“生育休假”，“教育减负”等。这些政策方向无疑是非常正确的。
在《人口经济学15讲》第14讲“关于人口发展的六个政策建议”中，梁建章提出了详细建议，应从住房支持、税收支持、兴建托育服务、完善生育休假制度、教育减负、取消非婚生育歧视等六个方面着手，鼓励生育，改善中国人口问题。
接下来
让我们一同进入人口经济学的科普时间
观看上方视频
或浏览本期栏目文稿
《超低生育时代：人口经济学15讲》第十四讲：关于人口发展的六个政策建议
你好，我是梁建章。上一集我讲了中国的少子化和老龄化趋势，那么，要应对少子化和老龄化趋势，要采取什么样的人口政策呢？下面我要讲的是包括中国在内的世界各国人口政策的情况。
世界各国的人口政策，除了放任不管的政策以外，主要有以下两种人口政策：
一是限制生育的人口政策，比如说，如新加坡，韩国和我国台湾地区在上个世纪60和70年代，也实行过鼓励少生的政策。一些发展中国家如印度直到现在也还在鼓励少生。当今，中国是世界上唯一一个对多生实行经济处罚的国家。
二是鼓励生育的政策。具体措施包括观念倡导、名誉奖励、经济奖励、生育保障等几个方面。现在几乎所有的发达国家都实行这种生育政策。
一、亚洲国家生育政策的转变
在东亚，生育政策在过去的30-40年经历了惊人的逆转。在20世纪60年代和70年代，东亚国家和世界其他地区一样，人口增长迅速，导致这里的人们担心高生育率会损害国家的经济发展。因此，这些国家实施节育政策以降低生育率。然而，在经济迅速发展的20世纪80和90年代期间，它们的生育率快速下降到了更替水平以下。如今，这些国家大多都采取了各种鼓励生育的政策。
日本在第二次世界大战以后，1946年至1948年出现了短暂的婴儿潮，总和生育率超过4.0。从1948年开始，日本政府陆续出台了一系列鼓励节育的措施。随后日本生育率逐步下降，到1950年代末，日本生育率已降至2.1的更替水平。之后一直到1970年代中叶，日本生育率都在更替水平上下波动，没有明显的变化。1989年，日本生育率创下1.57新低时，震动了日本政府和国民，被称为“1.57危机”。从那个时候开始，日本政府陆续出台了多项措施鼓励生育，但近年来，日本的生育率在1.4左右。
韩国是一个地狭人稠的国家，在上个世纪60年代初，韩国的生育率高达6.0。在这种人口压力下，韩国从1962年开始全面推行鼓励少生的政策。随后，韩国的生育率急剧下降，到1995年，总和生育率降到1.6。在这种情况下，韩国政府于90年代中叶批准了人口政策的转变，取消鼓励少生的政策，防止生育水平进一步下降。然而，政策调整后，韩国的生育率并没有回升，2004年生育率进一步下降到1.2。极低的生育率引起了韩国朝野的极大忧虑，不得不于2005年通过并实施了“低生育率与人口老龄化基本法”，成立由总统亲自担任主席的“低生育率与人口老龄委员会”，实行鼓励生育的政策。2010年，韩国总统李明博宣布拨款3.7万亿韩元以提高生育率。这一数字约合37亿美元，不到韩国GDP的0.5%，与欧洲国家相比，仍是相对较低。
我国台湾地区的发展与韩国类似。1945年，台湾地区有600万人口，2019年，增长到2360万。1964年，台湾地区成立家庭卫生委员会，负责实施降低生育率的政策。1971年，它提出了如下口号：“两个孩子是完美的，男孩和女孩是同是优秀的。”与韩国一样，台湾地区的生育率在20世纪90年代开始下降到低于更替水平，进入21世纪之后，已经低于1.5了。为了应对这一状况，台湾当局也改变了生育政策，推出了鼓励人们生育更多孩子的措施，以提高生育率，但是，近年来台湾地区的生育率只有1.1-1.3，是世界上生育率最低的地区之一。中国的香港和澳门的生育率比台湾地区更低，基本都只能靠移民来维持人口数量。
新加坡生育政策的逆转是最快也最引人注目的。新加坡的国土面积仅700多平方公里，人口从1960年时的163万增加到2019年时的570万，是世界上人口密度最大的国家之一。新加坡几乎没有任何自然资源，连大部分的淡水都是从马来西亚进口的。20世纪60年代，新加坡的生育率高达5.4，人口增长迅速。到了70年代，和其他亚洲国家或地区的政府一样，新加坡政府开始实施降低生育率的政策。结果，新加坡的生育率迅速由1971年的3.0下降至1986年的1.6。李光耀总理很快意识到生育率太低这一问题的严重性，并决定对其生育政策进行180度的大逆转。1986年，新加坡开始实施鼓励生育三个孩子的政策。同时，新加坡还改变了移民政策，以吸引更多的移民。近年来，新加坡的生育率在1.2-1.3之间。然而，作为一个非常小的国家，新加坡有另一种提高人口数量的方法，那就是吸引移民。
二、新中国人口政策的变迁
新中国建立后，中国人口从农业社会的高出生率、高死亡率，过渡到工业化初期的高出生率、低死亡率，再过渡到工业化中后期的低出生率、低死亡率。促使这种变化的因素可归为社会转型、经济发展和人口政策。根据人口政策方向，可将新中国70年分为四个阶段：
第一阶段是1949~1970年，限制节育和鼓励节育的交错。1950年4月，卫生部发文限制机关和部队妇女非法打胎。1952年，卫生部规定限制节育及人工流产。1953年，卫生部要求海关禁止进口与国家政策不符的避孕用具和药物。这些政策旨在保护妇女，客观上则限制了节育。1953年新中国首次人口普查显示，当年中国大陆人口5.83亿，年增1300万。总人口远超1949年普遍认为的4亿多。“大跃进”和随后的三年困难，进一步促使政策转向。1964年1月，国务院成立计划生育委员会，各地也成立了相应机构，开展节育工作。但这些工作在1966年“文化大革命”开始后基本陷入停顿。
第二阶段是1971~1979年，以“晚、稀、少”为特征的计划生育。1971年7月，国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》，开启了计划生育时代，标志着人口政策从政府倡导，转变为以生育水平的目标为导向的，对家庭生育行为的干预和控制。1973年12月，全国计划生育汇报会提出了“晚、稀、少”政策：“晚”指男25周岁、女23周岁才结婚；“稀”指两胎要间隔4年；“少”指只生两个孩子。
第三阶段是1980~2013年，以“一胎化”为基调的计划生育。1980年1月，中共中央、国务院批转《关于1980年国民经济计划安排情况的报告》，指出：“计划生育要采取立法的、行政的、经济的措施，鼓励只生一胎。”1980年9月25日，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党、共青团员的公开信》，启动了以一胎化为基调的计划生育政策。公开信在表述上仅“提倡一对夫妇只生育一个孩子”，但在实践中，这往往表现为强制性的生育数量限制。1982年，中共十二大确定计划生育为基本国策。1984年4月，针对一胎化激化的社会矛盾，中共中央在批转《关于计划生育工作情况的汇报》的文件中，适当放宽了限制，奠定了1984年至2013年计划生育政策的主要模式：以大中城市为主的城镇居民一对夫妇只能生育一个孩子；第一胎是女孩的农村居民允许生第二胎；少数民族可以生育2到3个孩子。
第四阶段是从2014年到现在，实施单独二孩和全面二孩政策。2013年卫生部与国家计划生育委员会合并，成立国家卫生和计划生育委员会。2014年单独二孩政策在全国逐步实施，但效果有限，2015年全国出生人口甚至比上年减少32万人。自2016年元旦开始，全面二孩政策实施，但出生人口远低于预期。近年计划生育的表述在各种官方文件中逐步淡出。不少人大代表、政协委员在近几年的全国两会上纷纷提交提案议案，呼吁全面放开生育。2018年国务院机构改革不再保留国家卫生和计划生育委员会，组建国家卫生健康委员会。
2020年10月举行的十九届五中全会通过“十四五”规划建议提出“实施积极应对人口老龄化国家战略。制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质。”预示着中国将在“十四五”期间全面放开并鼓励生育。
那么，中国应该采取哪些措施来鼓励生育呢？我建议采取如下几种措施：
一是财政支持，即对有多个孩子的家庭发放现金，或者减免税收。许多低生育率的发达国家支付给各个家庭的儿童抚养费标准，从占GDP的1%-5%不等。那么，补贴能在多大程度上有效提高生育率？我们分析儿童抚养补贴水平与生育率之间的关系，可以发现，北欧国家如挪威、瑞典和荷兰等都有高水平的补贴和高生育率。而东亚国家，如韩国和日本，对养育子女的补贴水平相对较低，因此分析出一个正相关关系：较高的补贴会带来较高的生育水平。每增加相当于1%的GDP的补贴，就会使生育率提高大约0.1个孩子。中国的生育率问题最严重，所需的财政补贴的幅度将是世界最高的。根据以上模型估算，所需财政补贴高达GDP的5%到10%。这听起来很多，但是中国每年投资和储蓄比其他国家高很多，例如中国的基建投入就比其他发达国家高5到7个百分点，中国现在已经有了世界上最好的公路和高铁，很多实物资本的投资领域已经是过剩了，但是人口方面的投入却是严重不足，现在是时候把投资和储蓄中的一部分来投资于后代了。
二是大力建设幼托设施。大量年轻人不敢生育二孩甚至直接选择丁克的重要原因之一，是看护孩子的时间和精力成本实在太过高昂，特别体现在孩子入托、入幼、入学的困难上，尤其是严重缺乏未满三岁孩子的托儿服务。国家卫计委的数据显示，0-3岁婴幼儿在我国各类托幼机构的入托率仅为4%。我建议把0-3岁的入托率提高到50%左右，要做到这点，政府有必要直接或者牵头兴建大约十万个的幼托设施。
三是买房补贴。现在制约育龄夫妇生育孩子的一个重要原因是高房价，这一点对大城市的工薪阶层尤为明显。要减轻育儿家庭的负担，还可对多孩家庭买房实行免地价的政策。在大城市，地价普遍占到房价一半以上。如果多孩家庭买房可免除土地价格，那么购买价格就会降到原来的一半以下，这将大大减轻多孩家庭的买房负担。具体实施上，可以对已经有多孩的家庭买房直接降价，也就是地方政府将相应地价部分从卖地收入中免除，对于买房以后多生的家庭则可以退还地税部分。免除标准可以视生育率情况灵活调整，比如说在高房价地区，一孩房价九折、二孩七折、三孩五折。
